Dette publique de la France

La dette publique de la France, rigoureusement dette brute de l’ensemble des administrations publiques françaises, est l'ensemble des engagements financiers, sous formes d'emprunts, pris par l’État (y compris les ODAC), les collectivités territoriales et les organismes publics français (entreprises publiques, certains organismes de sécurité sociale…).

La dette publique, « au sens de Maastricht » estimée par l'Insee, a été évaluée à la fin du premier trimestre 2015 à 2 089,4 milliards d'euros, soit 97,5 % du PIB^[1]. Elle a dépassé officiellement les 2 000 milliards au deuxième trimestre 2014^[2]. Elle représentait 663,5 milliards d'euros à la fin de 1995, ou 55,5 % du PIB et avait atteint 1 211,6 milliards d'euros (64,2 % du PIB) à la fin de l'année 2007^[1],[3]. Ce montant, qui sera à rembourser par les administrations publiques, est à comparer à leurs recettes annuelles.

L’endettement public a connu au cours de l’histoire de fortes variations, ne prenant de l'ampleur qu'au XVIII^e siècle et atteignant lors des guerres puis de la Révolution des niveaux astronomiques, ensuite épongés par des périodes de forte inflation, de forte croissance, ou de hausse des recettes publiques.

L’appartenance de la France à l’Union économique et monétaire européenne, depuis 1999, nécessite, pour éviter les phénomènes de passager clandestin, le respect de critères définis en 1992 par le traité de Maastricht, dont notamment :

• un déficit public annuel qui ne devrait pas excéder 3 % du PIB^[4].

• une dette publique^[5] qui devrait rester inférieure à 60 % du PIB^[6]

Depuis 2007, la France ne respecte aucun de ces critères.

On trouve la définition du « déficit public excessif » à l'article 126 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ^[7].

La question de la dette publique occupe aujourd'hui le débat public. La croissance de l'endettement des principaux pays développés, à partir des années 1980, a conduit certains économistes à définir et évaluer la soutenabilité à long terme de la dette publique d'un pays. La France apparaît, dans cette littérature, comme ayant une dette moyennement soutenable^[8]. La persistance de déficits publics élevés remet en cause cette soutenabilité.

Définitions et mesures

Définitions

La dette publique est le principal élément du passif du bilan des administrations publiques françaises (APU). Elle regroupe les dettes qu'elles ont contractées auprès de prêteurs privés, français ou non, sous forme d’emprunts d'État (obligations du Trésor, BTAN…). Elle ne comprend pas les factures impayées et autres créances diverses, dont l'importance est bien moindre, mais qui sont aussi dans le passif comptable.

Elle ne tient pas compte des engagements hors bilan selon la norme comptable actuelle, qui sont reconnus dans d'autres systèmes comptables (tels que les IFRS) et devraient représenter un montant important en valeur : cette catégorie inclut notamment les retraites non financées. Selon le Rapport Pébereau sur la dette publique de décembre 2005, l'application des normes comptables des entreprises privées aboutit à un montant supplémentaire de dette publique compris entre 790 et 1 000 milliards d'euros^[9]. La proportion de retraités augmentant, leurs retraites ne pourront être financées par l'actuel niveau de dépenses publiques (ceteris paribus). Toutefois, les recettes issues des impôts futurs ne sont pas non plus comptabilisées dans ce hors bilan alors que ce sont elles qui financeront ce que l'on appelle les « retraites non financées ». Reste à estimer la balance entre les deux afin de distinguer le hors bilan net du hors bilan brut^{[réf. nécessaire]}.

Pour tous les États de l'Union européenne, c'est la dette au sens de Maastricht qui s'est progressivement imposée.

La dette publique doit être distinguée de la dette totale d'un État qui comprend dette publique, endettement des ménages, dette des entreprises non financières et enfin dette des entreprises du secteur financier (banques...). La dette extérieure désignant l'ensemble des dettes qui sont dues par un État, entreprises et particuliers compris, à des prêteurs étrangers.

Mesures

La dette publique de la France a été évaluée fin 2011 à :

• 2 177,8 milliards d'euros selon les critères de la comptabilité publique française, en base 2005 (« passifs financiers »)^[10] ;
• 1 737,9 milliards d'euros en base 2010 (84,4 % du PIB) selon les critères de Maastricht^[11].

Fin 2013, la dette publique au sens de Maastricht s’élevait à 1 940,4 milliards d'euros en base 2010 (91,8 % du PIB) ^[11], et, à la fin du premier trimestre 2015, 2 089,4 milliards d'euros, soit 97,5 % du PIB trimestriel annualisé^[1],[12].

Mesurée en euros courants, la dette publique n’a pas cessé d’augmenter depuis au moins fin 1978 ; cependant, la mesure en euros courants n’est pas un bon indicateur de l’endettement public, car elle est perturbée par la variation des prix ; par ailleurs, même en l’évaluant en euros constants, l’importance de l’endettement public par rapport à l’activité économique n’est pas correctement estimée, puisque la taille de l’économie augmente. Comme la taille de l’économie est estimée au moyen du produit intérieur brut (PIB), le poids de la dette publique dans l’économie se mesure donc au moyen du ratio de la dette publique sur le PIB. Ce ratio est utilisé dans les critères de convergence de l’Union européenne.

Avec cette mesure, le poids de la dette publique peut baisser d'une année à l'autre, même si sa valeur nominale (en euros courants) augmente : il suffit que la taille de l’économie augmente plus vite que la dette. Cela sera le cas, par exemple, lorsque le déficit public^[13] est de 1 % alors que la croissance du PIB est de 2 %^[14].

Selon le rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques rendu public en juin 2009, cet endettement était, fin 2008, de 20 600 euros par habitant et de 47 400 euros par actif ; la charge des intérêts de la dette publique était en 2008 de 850 euros par habitant et 1 950 euros par actif^[15]. Cette approche peut être discutée et est à rapprocher d'autres analyses présentant la dette française comme significativement inférieure à l'ensemble des actifs français^[16].

Déficit public et endettement

Le déficit budgétaire concerne le budget de l’État, et le déficit public, l'ensemble des Administrations publiques françaises (APU).

La dette publique augmente lorsque le budget des administrations est en déficit. Comme le paiement des intérêts sur la dette déjà existante pèse sur leur budget, on calcule un « solde primaire des finances publiques », égal au solde budgétaire des finances publiques avant la prise en compte des intérêts (« déficit primaire » lorsque le solde est négatif, « excédent primaire » lorsqu'il est positif). Si la dette publique était nulle, alors le déficit public serait égal au déficit primaire. Un déficit public élevé se traduit par une augmentation de la dette, qui sera réduite par des recettes futures (impôt ou autre), Robert Barro écrivant que le déficit public est l’« impôt de demain^[18] », ou par de l'inflation, qui a pour inconvénient de défavoriser les créanciers.

En 2006 et 2007, le budget de l’État (et non pas de l’ensemble des administrations publiques françaises) a été en excédent primaire (+ 0,7 milliard d'euros pour 2007)^[19], mais le solde budgétaire final est resté négatif en raison des intérêts, appelés "charge de la dette". Dans les phases hautes du cycle économique, en raison des bonnes rentrées fiscales et des dépenses en diminution, le solde primaire s’améliore mécaniquement. Pour évaluer les efforts budgétaires réels des gouvernements, on calcule un solde public structurel^[20], qui correspond au niveau du solde hors effets conjoncturels^[21].

Mise en perspective

L’ensemble de la dette (brute) des administrations publiques, 1 842 milliards d'euros à fin 2009^[22], équivaut à 442 % de leur patrimoine qui se montait à 420 milliards d'euros^[22]. La dette nette, 968 milliards d'euros, est équivalente à 61 % de la richesse produite par la France au cours de l’année 2009 (1 599 milliards d'euros^[23]), même si la comparaison entre un flux (création de richesses) et un stock (quantité de dettes) requiert des précautions d'analyse ; son intérêt est de permettre des comparaisons entre pays.

Dette publique et actifs publics

La dette publique peut être mise en regard avec les actifs des administrations publiques, d'une valeur comptable, selon la banque de France, de 2 273 milliards d'euros fin 2007 (dont 847 milliards d'euros pour les actifs financiers soit 45 % du PIB^{[24],[25],[26]} et 1 362 milliards d'euros pour les actifs non financiers^[27], dont la valorisation comptable est difficile : bâtiments et terrains, infrastructures, etc.). Le patrimoine total des administrations publiques est positif d'environ 420 milliards d'euros^[22].

Mais les actifs et les dettes ne sont pas répartis de façon homogène :

• l'essentiel des actifs non financiers est détenu par les collectivités territoriales ; leur patrimoine net est positif de plus de 1 000 milliards d'euros. L'état ne leur autorise l'endettement que pour investir, ce qui favorise l'accroissement de leur patrimoine, limite leur dette brute, à moins de 180 Md€, et donc leur dette nette, qui n'atteignait pas 100 milliards d'euros fin 2009^[22].
• inversement, fin 2009, l'État^[22] ne détient plus que relativement peu d'actifs non financiers^[28] (moins de 180 milliards d'euros) alors que ses dettes (1 350 milliards d'euros) excèdent largement ses actifs financiers (375 milliards d'euros), le laissant dans une situation largement négative, d'environ 800 milliards d'euros^[29]
• les autres administrations publiques ont une importance moindre, et une situation patrimoniale positive d'environ 220 milliards d'euros, à laquelle d'ailleurs la sécurité sociale contribue pour environ 200 Md€ (en dépit de ce que son célèbre "trou" pourrait faire croire)^[22]

On voit que les montants en jeu relativisent les cessions d'actifs dans lesquels l'état s'est engagé depuis quelques années : les biens immobiliers cédés lui rapportent entre 500 millions et un milliard d'euros par an^[30]

De plus, la détention d'un actif financièrement amorti permet des économies importantes par rapport à la situation où cet actif sert de gage à un prêt ; par exemple, l'État ne décaisse rien pour occuper les bâtiments qui abritent ses administrations, les mettre en gage reviendrait à payer un loyer, ce qui augmenterait les frais de fonctionnement. Il est donc de saine gestion que l'actif excède la dette financière nette.

La dette financière nette des administrations publiques, égale au montant total de la dette (financière), moins la valeur des actifs financiers de ces mêmes administrations, représentait 968 milliards d'euros, soit 61 % du PIB, fin 2009^[31].

En outre, il n’est pas forcément pertinent de comparer la dette publique, qui est financière, avec des actifs non financiers : il faut payer des intérêts sur la dette publique et rembourser les emprunts lorsqu’ils arrivent à échéance, alors que les actifs non financiers ne sont pas tous forcément rentables, et ne peuvent pas être vendus facilement^[32]. Parfois, certains de ces actifs génèrent un coût d'entretien. Les flux totaux de trésorerie liés aux actifs publics et à la dette sont négatifs, car la somme des intérêts payés sur la dette est supérieure aux revenus issus des actifs publics (dont dividendes et intérêts).

Service et charge de la dette

Le service de la dette représente le paiement annuel des échéances (capital plus intérêts) des emprunts souscrits. La charge de la dette représente le paiement des intérêts seuls ; elle se montait à 47,4 milliards d'euros pour l'année 2005, soit la presque totalité de l'impôt sur le revenu payé par les Français (qui représente, en 2006, 17 % des recettes de l'État). Cette charge était en 2005 le deuxième poste budgétaire de l'État français, après celui de l'Éducation nationale et avant celui de la Défense^[33]. En 2006, et pour l'État seul, la charge des intérêts de la dette était de 39 milliards d'euros, soit 14,6 % du budget de l'État^[34]. La charge des intérêts se montait en 2007 à plus de 50 milliards d'euros (augmentation de 12 % par rapport à 2006)^{[réf. souhaitée]}. Il s'agit de l'équivalent du déficit public. Les intérêts sont en train de devenir le premier poste budgétaire de l'État français. En 2012, les intérêts de la dette s'élèveront à 48, 8 milliards d'euros ^[35].

L'évolution de la charge de la dette ne dépend pas seulement de celle de l'encours de la dette, mais aussi de celle des taux d'intérêt :

Évolution de la charge de la dette de l'état français^[36]

Année	Montant (Mds €)
2008	44,3
2009	37,5
2010	40,1
2011	46,3
2012	46,3
2013	44,9
2014p	43,2
2015p	44,3
2016p	47,3
2017p	49,5
2014-2017 : prévisions

On voit clairement que, de 2012 à 2014, malgré la progression rapide de la dette, la charge d'intérêt diminue grâce à des taux de plus en plus bas ; dans les prévisions, il est prévu une remontée des taux qui se traduit par une forte hausse de la charge de la dette.

Le remboursement du capital de la dette, qui fait partie du service de la dette, représentait en 2007 pour l’État environ 80 milliards d'euros, c'est-à-dire la somme de toutes les autres recettes fiscales directes (impôt sur les sociétés, ISF, etc.). Au total, le service de la dette de l'État représentait 118 milliards d'euros, ce qui correspond à la totalité de ses ressources fiscales directes, ou encore, presque à la TVA (environ 130 milliards)^[37]. Pour 2015, l'Agence France Trésor prévoit un besoin de financement total de 192,3 milliards d'euros, dont 116,5 milliards € de remboursements de dettes et 74,4 milliards € de déficit budgétaire prévisionnel ; l'AFT a réduit préventivement ce besoin de financement en rachetant, en 2013 et 2014, 37,6 milliards € de titres arrivant à maturité en 2015^[38].

Le taux d'intérêt payé sur la nouvelle dette émise est susceptible de varier dans les années à venir. En 2007, les taux réels sont particulièrement bas et les économistes anticipent une augmentation de ces taux dans le futur^[39]. En pratique, ce taux ont en 2010 puis en 2011 atteint des niveaux encore plus bas qu'en 2007. En août 2010, selon Gilles Carrez, une hausse de seulement 1 % point du taux d'intérêt exigé par les marchés coûterait deux milliards d'euros, soit l'équivalent du "budget du ministère de la Culture^[40]". De fait, trois ans après, le taux d'intérêt exigé par les marchés avait non pas augmenté de 1% mais diminué de 1,2%.

Engagements hors bilan

Si la dette publique française, au sens de Maastricht, dépasse les 2 000 milliards €, celle hors bilan, plus dissimulée, atteint 3 200 milliards € ; les dettes totales des administrations françaises, au sens des normes comptables internationales (IFRS) atteignent donc plus de 5 200 milliards € ; les engagements hors bilan représentent 158 % du PIB et ont été multipliés par 3,5 en dix ans^[41]. Le rapport de la Cour des comptes sur la certification des comptes de l'État pour l'exercice 2014 contient un inventaire des principaux engagements hors bilan^[42] :

• engagements de retraite : 1 753 M€, dont 1 561 M€ pour les fonctionnaires de l'État ;
• dette garantie par l'État : 194 M€ ;
• garanties liées à des missions d'intérêt général : 519 M€, dont 412 M€ pour les livrets d'épargne réglementés et 85 M€ au titre de la COFACE ;
• garanties de passif : 181 M€, dont 126 M€ de quote-part française au capital appelable du MES ;
• engagements financiers de l'État : 183 M€, dont 51 M€ d'engagements envers le FMI ;
• engagements découlant de la mission de régulateur économique et social de l'État : 492 M€, dont 274 M€ de subventions d'équilibre aux régimes spéciaux (SNCF, RATP,...) et 164 M€ d'engagements au titre des aides au logement.

Si la plupart de ces engagements ne deviendront exigibles qu'à long terme et de façon progressive (en particulier les retraites), le risque principal réside dans leur dynamique : leur croissance rapide met en danger l'équilibre budgétaire futur ; c'est particulièrement visible dans le cas des retraites.

Dette publique et autres dettes

La dette publique est à distinguer, entre autres, de la « dette extérieure de la France », qui correspond à l'ensemble des engagements des administrations publiques et de la sphère privée vis-à-vis du reste du monde (c’est-à-dire les autres pays). En 2006, la dette extérieure brute représentait 2 918 milliards d’euros, soit 162 % du PIB national^[43], la dette extérieure nette (c’est-à-dire en comptant les créances détenues par la France sur l'étranger) étant proche de zéro^[44],[45].

Dans le cas de déficits simultanés des finances publiques et de la balance courante, on parle de déficits jumeaux.

Pour Bernard Marois, président du Club Finance HEC, « il est indispensable de prendre en compte l'endettement total d'un pays, c'est-à-dire sa dette publique et sa dette privée (entreprises et ménages) ». Dans cette optique, la France serait début 2010, grâce à un endettement privé modéré, dans une situation moins délicate que les États-Unis dont l'endettement total s'élèverait à 350 % du PIB^[46].

Gestion et répartition de la dette publique

Gestion de la dette

Les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale gèrent elles-mêmes leur dette publique.

La dette publique de l’État est gérée par l'agence France Trésor (AFT). Les emprunts d'État français sont émis sur le marché obligataire: la dette est donc qualifiée de négociable^[47]. Chaque année, une émission de nouvelle dette d’environ 110 milliards a lieu, en majorité pour financer l’amortissement d’anciens emprunts^[48].

Si l’administration publique française était soumise aux mêmes critères de mesure de l’endettement qu’une entreprise privée, à savoir le ratio dette sur chiffre d'affaires, elle serait considérée comme trop endettée, puisque le ratio dette sur dépenses publiques dépasse les 120 %^{[49],[9],[50]}. Cependant, étant donné les moyens de coercition de l’État et sa capacité à lever de nouveaux impôts, les agences de notation estiment que le risque de défaut sur la dette publique est minime ; par ailleurs l'État français n'a pas fait défaut sur sa dette depuis 1796.^{[réf. nécessaire]}

Les supports (ou instruments)

Les principaux supports de la dette sont les obligations assimilables du Trésor (OAT), les bons du Trésor à intérêts annuels (BTAN), et les BTF. Depuis septembre 1998, l’État émet également des OATi dont le taux d’intérêt et le principal sont indexés sur l'inflation^[51].

Échéancier, durée de vie moyenne et duration modifiée

La dette publique négociable se compose d'instruments dont la maturité varie fortement, de 3 mois pour certains BTF, jusqu'à 50 ans pour l'OAT émise en 2005, dont le capital ne sera remboursé qu'au 25 avril 2055… À tout moment, on peut représenter la dette comme un échéancier, série de flux de remboursements à effectuer le jour même, le lendemain, dans 3 mois, dans 10 ans, etc.

À partir de l'échéancier, on peut calculer la durée de vie moyenne des supports de la dette, calculée comme moyenne pondérée des maturités résiduelles des titres émis, sans prendre en compte les intérêts. À la fin de 1995, la durée de vie moyenne de la dette de l’État était de 6 ans et 176 jours, ou 6,48 années. Par une politique de réduction de la maturité des obligations, cette durée a été réduite à 5,64 années fin 2004. La politique de contrats d’échanges de taux d’intérêt (« swaps » (voir plus loin)), la durée de vie moyenne de la dette aurait été de 5,81 années, soit 62 jours de plus. De fin 2004 à fin 2007, la durée de vie moyenne a augmenté rapidement et s'établissait à 7,08 années fin juin 2011, la réduction due à la politique de swaps s'étant réduite à 7 jours^[52].

Si l'on tient compte à la fois du capital et des intérêts et du fait « qu'un euro à rembourser aujourd'hui coûte plus qu'un euro à rembourser dans 10 ans », on peut également calculer une « duration modifiée » de la dette, fonction des différents flux à payer et des coefficients d'actualisation (ou du taux d'actualisation) retenus. En France, la duration modifiée de la dette de l'État est environ 1,5 années plus basse que sa durée de vie moyenne^[53].

Les taux d'intérêt de la dette

L’État français s'endette à un taux d'intérêt de référence bien plus bas que les entreprises et son niveau n'a pas cessé de baisser depuis trente ans. À l'époque du Serpent monétaire européen, la France empruntait à un taux d'intérêt significativement plus élevé que l'Allemagne, en raison des risques de dévaluation du franc français par rapport au Deutsche Mark. Depuis la création de l'euro, l'écart par rapport à l’Allemagne s'est réduit, et la France emprunte à bien meilleur marché que l'Espagne, l’Italie, l'Irlande et la Grèce.

Le taux d'intérêt des emprunts publics français à 10 ans, le plus suivi, avait atteint un maximum historique lors du second choc pétrolier, à 17 %^[54]. Dès août 2010, il bat des records de baisse ^[55]. Le taux d'intérêt réel (une fois déduit l'inflation) passe même sous les 2 %, à un niveau inférieur de plus des deux-tiers à sa moyenne des années 1980 et des années 1990. Depuis le début des années 2010, il est en moyenne égal à 1,1%, soit seulement le cinquième de son niveau des années 1980.

Année[56]	1981	1982	1983	1984	1985	1986	1987	1988	1989	1990	Années 1980
Taux 10 ans (fr)	17,4 %	14,8 %	14,4 %	13,4 %	11,9 %	9,2 %	9,9 %	8,6 %	9,3 %	10,0 %	11,9 %
Indice prix[57]	13,4 %	11,8 %	9,6 %	7,4 %	5,8 %	2,7 %	3,1 %	2,7 %	3,6 %	3,4 %	6,6 %
Taux 10 ans réel	4,0 %	3,0 %	4,8 %	6,0 %	6,1 %	6,5 %	6,8 %	5,9 %	5,7 %	6,6 %	5,5 %

Année[56]	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	Années 1990
Taux 10 ans (fr)	8,6 %	8,1 %	5,6 %	8,3 %	6,6 %	5,8 %	5,3 %	3,9 %	5,5 %	5 %	6,3 %
Indice prix[57]	3,2 %	2,4 %	2,1 %	1,6 %	1,8 %	2,0 %	1,2 %	0,7 %	0,5 %	1,7 %	1,7 %
Taux 10 ans réel	5,4 %	6,1 %	3,5 %	6,7 %	4,8 %	3,8 %	4,1 %	3,2 %	5 %	3,3 %	4,6 %

Année[56]	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	Années 2000
Taux 10 ans (fr)	5 %	4,3 %	4,3 %	3,7 %	3,3 %	4 %	4,4 %	3,4 %	3,6 %	3,4 %	3,9 %
Indice prix[57]	1,7 %	2,1 %	1,9 %	2,1 %	1,8 %	1,6 %	1,5 %	2,8 %	0,1 %	1,5 %	1,7 %
Taux 10 ans réel	3,3 %	2,2 %	2,4 %	1,6 %	1,5 %	2,4 %	2,9 %	0,6 %	3,5 %	1,9 %	2,2 %

Année	2011	2012	2013	Années 2010
Taux 10 ans	2,5 %	3,2 %	2,2 %	2,6 %
Indice prix	1,7 %	2,1 %	1,3 %[58]	1,7 %
Taux 10 ans réel	0,8 %	1,1 %	0,9 %	0,9 %

Les contrats d’échanges de taux d’intérêt (« swaps »)

En 2001, l’Agence France Trésor a mis en œuvre une série de contrats d’échanges de taux d’intérêt (ou « swaps ») de façon à substituer à une charge de taux fixe à long terme une charge de taux fixe plus courte tout en limitant au mieux la volatilité accrue de la charge de la dette^[59]. À cet effet, l’agence évalue quantitativement le compromis entre la charge d’intérêt moyenne et la variabilité de celle-ci selon de nombreux scénarios calculés au moyen d’un modèle macrofinancier. En raison de la baisse des taux, la politique de gestion de la durée de vie moyenne de la dette négociable via les swaps a été suspendue depuis juillet 2002, mais l’agence continue d’opérer des swaps « courts » pour limiter l’exposition à des taux à moins d’un an^[60].

La dette des sous-secteurs de l’administration publique

En comptabilité nationale française, les administrations publiques (APU) peuvent être décomposées en trois ou en quatre sous-secteurs :

• l’administration publique centrale qui de compose elle-même de l'État et des organismes divers d'administration centrale (ODAC)
• les administrations publiques locales
• les administrations de sécurité sociale.

La dette de Maastricht des APU en fin de premier trimestre par an et sa répartition par sous-secteur (en Mds€)^[61]

• Graphiques représentant la dette publique de la France au sens de Maastricht
• 

  Dette publique au sens de Maastricht en pourcentage du PIB : répartition par sous-secteurs des administrations publiques, France, 1978-2010

• 

  Dette publique au sens de Maastricht : répartition par sous-secteurs des administrations publiques, France, 1978-2010

Données brutes

La dette publique totale peut être obtenue par simple addition des dettes et des créances de chaque sous-secteur envers des agents n’appartenant pas à l’administration publique : les dettes et créances entre sous-secteurs ne font pas partie de la dette publique.

• Au tournant des années 1980, la dette de l’État ne représentait qu’un huitième du PIB annuel (12,4 % fin 1980) pour s’accroître ensuite, avec quelques fluctuations, jusqu’à 64,4 % du PIB fin 2010. En pourcentage du PIB, la dette des administrations de sécurité sociale, presque négligeable jusqu’aux années 2000 (1,0 % fin 1978, 3,0 % fin 2001 et 2002), augmentait considérablement par la suite (10,7 % fin 2010). Par contre, la dette des administrations locales en pourcentage du PIB restait beaucoup plus basse (6,9 % fin 1978, 8,3 % fin 2010).

Sur la base des données brutes, il apparaît ainsi que l’accroissement de la dette publique est due principalement à :

• la progression de l’endettement de l’État
• dans une bien moindre mesure, celui des administrations de sécurité sociale.

Mais il faut examiner à quel point ces chiffres bruts sont affectés par des effets de transferts et des variations de périmètre entre sous-secteurs.

Après neutralisation des effets de transfert et à périmètre constant

La dette publique totale peut également être obtenue par consolidation des comptes de chacun des sous-secteurs^[62]. Elle est ainsi égale à la somme des « dettes consolidées » des sous-secteurs. La répartition de la dette publique totale entre sous-secteurs et le montant de la dette publique consolidée de chaque sous-secteur dépendent non seulement de l’équilibre des dépenses et des recettes de chaque sous-secteur, mais également d’autres facteurs, notamment :

• les changements d’affectations de recettes et les transferts de compétences entre sous-secteurs– notamment entre l’État et les administrations locales, mais aussi entre l’État et les ODAC ;
• les variations de « périmètre » des sous-secteurs (reclassements d’un organisme public dans un sous-secteur différent)
• les transferts d’activité entre les administrations publiques et le secteur privé (si une administration confie à une entreprise privée une mission, toute dette envers cette entreprise est comptabilisée dans la dette publique ; elle ne l’aurait pas été si la mission était remplie par l’administration elle-même).

Les opérations de neutralisation des effets de transfert et des effets de périmètre ne sont pas des opérations simples. Elles permettent de mesurer pour chaque sous-secteur « l’évolution annuelle des dépenses et des recettes en l’absence d’effets de transfert et de périmètre ». Elles montrent que sur la période 2002-2008, la croissance des dépenses publiques (2,3 % par an) a été due pour plus de la moitié aux collectivités territoriales, un peu moins d’un tiers aux administrations de sécurité sociale et très peu (environ un sixième) à l’État. Pendant la même période (ainsi que sur la période antérieure 1978-2002), la part des prélèvements obligatoires perçus par les administrations centrales baissait au profit des administrations locales et de sécurité sociale. Ce qui permet au rapport Champsaur & Cotis de conclure : « À des degrés divers, toutes les administrations ont contribué à la dégradation des finances publiques »^[63].

Créanciers de l’État

Au deuxième trimestre 2011, 66 % de la dette négociable de l'État français était détenue par des non-résidents (c’est-à-dire des institutions financières, ménages, entreprises, etc. non résidentes en France, ou d'autres États)^[64]. 14 % est détenu par les établissements de crédit considérés comme résidents et 21 % par des compagnies d'assurance considérées aussi comme résidentes. Fin 1999, la part détenue par les non-résidents s'élevait à 28 % (nouvelle série), pour atteindre 71,4 % fin juin 2010 et se réduire ensuite^[65]. Au 2^e trimestre 2007, 58 % des OAT émises par l’État étaient détenues par des non-résidents (entreprises et ménages étrangers) ; au sein des 42 % restants, détenues par des entreprises ou des ménages français, 60 % étaient détenues au sein de contrats d’assurance (comme les contrats d’assurance-vie), 20 % par des établissements de crédit, et 17 % par le biais d’OPCVM^[66].

Seuls les Spécialistes en valeurs du Trésor (SVT) (des banques en majorité étrangères), sont accrédités pour acheter des titres sur le Marché obligataire primaire et fixer les taux au cours de procédures d'enchères, dites "enchères à la hollandaise". Les titres achetés par les SVT, sont ensuite revendus sur le marché secondaire. La loi française ne permet pas en effet à l'Agence France Trésor (AFT) d'identifier précisément les détenteurs des bons du Trésor. En effet par exemple, le directeur de l'Agence France Trésor, a déclaré qu'en 2010, 61 % des achats d’obligations françaises de durée supérieure à 2 ans, ont été le fait de banques centrales étrangères (réserves de change)^[67],[68]. D'après le journal Le Monde, du 23 juin 2011, les trois plus gros pays étrangers détenteurs de dette française seraient : les îles Caïmans, le Luxembourg et le Royaume-Uni^[69],[70]. La BRI indique plutôt pour les trois plus gros pays détenteurs: le Royaume-Uni, le Japon, les États-Unis ^[71].

La chambre de compensation Euroclear France^[72], communique cependant la liste de ses 50 plus gros acheteurs, de dette française en 2011 (cette liste ne comprend donc pas les institutions comme les banques centrales, qui n'ont pas à signaler leur portefeuille aux régulateurs)^[73]. La liste donnée ci-dessous n'a donc qu'une valeur indicative, car elle ne représente qu'une partie du marché secondaire.

Rang	Créanciers	Pays
1	AXA Investment Managers Paris	France
2	Allianz Global Investors France SA	France
3	MMA Finance	France
4	CM-CIC Asset Management	France
5	BNP Paribas Asset Management SAS	France
6	CNP Assurances	France
7	Amundi	France
8	Covéa Finance SAS	France
9	Matmut	France
10	AEGON Investment Management B.V.	Pays-Bas
11	Fideuram Asset Management	Irlande
12	Pioneer Investment Management	Irlande
13	Groupama Asset Management	France
14	Pacific Investment Management Co.	États-Unis
15	Suravenir	France
16	Natixis Assurances	France
17	Swiss Life (France)	France
18	MAAF	France
19	Natixis Asset Management	France
20	Eurizon Capital SA	Luxembourg
21	UBS Global Asset Management	Suisse
22	Standard Life Investments Ltd	Royaume-Uni
23	MACSF	France
24	Lyxor Asset Management	France
25	Crédit Suisse Asset Management	Suisse
26	State Street Global Advisors UK Ltd	Royaume-Uni
27	Monceau Assurances	France
28	BNP Paribas Investment Partners	Royaume-Uni
29	Union Investment Privatfonds GmbH	Allemagne
30	BlackRock Global Investors	Royaume-Uni
31	Malakoff Médéric	France
32	Dexia Asset Management Belgium SA	Belgique
33	Scottish Widows Investment	Royaume-Uni
34	La Banque Postale Asset Management	France
35	ING Investment Management B.V.	Pays-Bas
36	ING Investment Management Belgium	Belgique
37	Kokusai Asset Management Co Ltd	Japon
38	Pioneer Investments Austria GmbH	Autriche
39	MACIF Gestion	France
40	ERSTE-SPARINVEST	Autriche
41	Deka Investment GmbH	Allemagne
42	Vanguard Group Inc, The	États-Unis
43	DWS Investment GmbH	Allemagne
44	La Française des Placements	France
45	Legal & General Asset Management	France
46	Insight Investment Management	Royaume-Uni
47	Halbis Capital Management (France)	France
48	KBC Asset Management SA (Luxembour	Luxembourg
49	JPMorgan Asset Management (UK) Ltd	Royaume-Uni
50	BNP Paribas Luxembourg SA	Luxembourg

Évolutions temporelles de la dette publique française

Historique de la dette en France

Au cours de son histoire, l'État français a souvent eu recours à la dette pour faire face à des dépenses fortes, comme les guerres. La dette a fluctué, passant par exemple par une valeur presque nulle (par rapport au PIB) en 1540 ou en 1820, et atteignant jusqu’à environ 290 % du PIB en 1944^[74]. Après les périodes de forte augmentation, la part de la dette dans le PIB a été rapidement réduite, principalement en raison d’une forte hausse de l’inflation (qui réduit la valeur réelle de la dette) et d’une croissance forte du PIB. Un tel niveau de dettes était « amorti » par le jeu de dévaluations successives du franc par rapport aux autres monnaies. Ce « jeu » de dévaluations n'étant plus possible depuis la création de l'euro unique en 1999, il constitue le principal sujet de désaccord exprimé par les opposants à l'euro comme monnaie unique au lieu de l'euro monnaie commune.

Ancien Régime

Dans les débuts de la dette publique, les souverains pratiquaient parfois l'extorsion pure et simple du patrimoine des créanciers, ce qui annulait la dette, du « fait du prince ». Le recours à la dévaluation a également été fort pratiqué, y compris à des moments de l’Histoire où la monétisation des échanges n'était pas forcément la règle. L’extension du territoire national (notamment dans la période capétienne) a aussi, parfois, permis de renforcer le domaine royal et donc, les sources de revenus, susceptibles de dégager le moyen de payer les engagements antérieurs.

Pendant l'Ancien Régime, le roi de France s'endettait auprès des banquiers ou des corporations. Les corporations jouissaient souvent d'une meilleure réputation que l'État. Ce procédé s'est d'ailleurs prolongé jusqu'à l'entre-deux-guerres, puisqu'en 1926 est créée pour rassurer les particuliers la Caisse autonome d’amortissement chargée de rembourser la dette publique, et financée par exemple par les bénéfices de la SEITA (Voir aussi Histoire de la cigarette).

Selon Jacques Le Goff, le temps des dettes royales commence au XIII^e siècle en France : « Saint Louis a été le premier roi de l’endettement^[75] ».

Il fut suivi, parmi les grands rois emprunteurs, par Philippe le Bel qui pratiqua l’extorsion des biens de banquiers lombards et de créances de financiers juifs, et qui put, après la chute de l’ordre du Temple, récupérer une partie de ses biens (avant que le transfert à l'ordre de Malte ne soit effectif) et combler le déficit du Trésor pour plusieurs années^[76].

Le premier véritable emprunt public a été lancé par François I^er en 1535, sous forme d'une rente perpétuelle^[77].

Quelques années auparavant, en 1522 soit sept années après son accession au trône, il quémanda 200 000 livres aux notables de Paris. Son successeur Henri II emprunta de la même manière mais son impossibilité de payer les intérêts ruina plusieurs milliers de familles.

En 1561, les finances royales étaient dans une situation critique, avec 43 millions de livres de déficit. Le clergé a alors dû assister le pouvoir royal pour l’amortissement de la dette royale^[78].

La pratique de l'État de financer le remboursement de cette dette par création monétaire (émission de monnaie, typiquement en réduisant le poids de métal précieux dans les monnaies de même valeur faciale, pour fabriquer de nouvelles pièces) a souvent amené la population à douter de la valeur des pièces émises et à thésauriser les métaux précieux (or, argent).

La charge des finances de l'État tient alors à un équilibre délicat entre maintien de la confiance, remboursement des emprunts et financement des dépenses. La dette souvent très élevée de la France obéra la capacité française à s'endetter pour financer l’ost royal ou louer les services de mercenaires (la conscription, qui sera mise en place par la Convention nationale, n'existant pas encore) dans ses guerres contre les nations comme l'Angleterre, beaucoup plus saine financièrement à partir du XVIII^e siècle et qui pouvait s'endetter à moindre coût.

XVIII^e siècle

La modification radicale de la gestion de la dette en France au XVIII^e siècle, initiée par John Law, qui institue une banque centrale sur le modèle anglo-saxon, échoue en 1720 : mais son système^[79] permet, indirectement, de réduire de 50 % la dette publique grâce entre autres à la commission du visa.

La plupart des dettes de ce siècle ont pour origine l'extraordinaire de la guerre : à chaque conflit, des sommes colossales sont débloquées via l'emprunt à titre exceptionnel et de nouveaux impôts temporaires.

Au XVIII^e siècle, les intérêts de la dette représentent la moitié des dépenses publiques en temps de paix, en raison de taux d'intérêt bien plus élevés que sur les autres marchés boursiers, et ce, malgré une dette moins lourde. Les hauts-fonctionnaires tentent d'y remédier par des innovations financières auprès des créanciers suisses et hollandais, comme les rentes viagères en loteries dont le principe remonte aux années 1737-1739, grâce au ministre Philibert Orry. En 1749, le ministre Machault d'Arnouville tente d'alimenter une « Caisse générale pour le remboursement des dettes de l’État » par le biais d'un nouvel impôt payable par tous, le vingtième : c'est un échec.

Entre 1763 et 1763, une Caisse des amortissements est créée face à une dette déjà colossale qui suscite des polémiques : la chambre des comptes et le Parlement de Paris obtiennent que cette caisse soit finalement placée sous leur juridiction. Cette caisse est supprimée par Turgot en juillet 1775.

Tandis que le financement de la Guerre d'indépendance américaine va augmenter d'1,3 milliard le montant des dépenses, une troisième caisse destinée à amortir le service de la dette est créée par Calonne en août 1784. Elle est supprimée par Jacques Necker en mars 1788 qui institue un Trésor royal unique.

La dette royale est alors perçue comme excessive^[80] : elle sera l’étincelle qui mettra le feu aux poudres des autres problèmes accumulés (mauvaises récoltes des années 1788–1789, sous-production agricole structurelle) : le roi choisit de convoquer les états généraux, pour « faire les comptes et trouver des solutions », éviter la banqueroute générale et sauver son royaume. La Révolution héritera de cette dette.

La banqueroute de 1797 et le solde de la dette de l'Ancien Régime

Au moment de la révolution française la dette s'élevait à 4 milliards de livres (plus de 80 % du PIB d'après des estimations)^[81] « alors que les recettes de l'État n'excédaient guère 500 millions et que les dépenses atteignaient 630 millions »^[81]. Pour faire face à cette situation, les assemblées révolutionnaires décidèrent l'égalité de tous devant l'impôt (rappelons que la dette venait en partie de l'incapacité de l'Ancien Régime à faire payer l'impôt aux privilégiés) et la vente au profit du pays des biens du clergé grâce notamment à l'émission d'assignats. Toutefois, la période révolutionnaire ne se prêtant pas à la collecte des impôts, quand la situation politique s'est stabilisée, le Directoire décida une « banqueroute dite des deux tiers » c'est-à-dire qu'il ne paya une rente que sur un tiers de la dette, le reste étant effacé^[81].

Après 1797

Depuis 1797, et l'épisode des assignats, la France a toujours honoré ses dettes, en monnaie constante jusqu'en 1919^[82], et au moins en valeur faciale (en monnaie courante) par la suite (les dévaluations et l'inflation (si celle-ci a été mal évaluée par les créanciers) constituant néanmoins une banqueroute partielle réduisant la dette réelle à due proportion, au détriment des créanciers). Cotée à la Bourse de Paris, la dette publique de la France est plus souvent impactée par les troubles internationaux que par les problèmes français. Ainsi, après les troubles dans les Balkans qui débouchent en 1877 sur une défaite de l'Empire Ottoman, en un mois, l'emprunt public français de référence perd quatre points^[83]. La naissance de la III^e République lui est cependant plus favorable, sur la durée. De 1871 à 1878, l'emprunt de référence gagne treize points, passant de 53,65 à 76,45^[84]. Son cours progresse plus que ceux des principales actions^[84].

Après 1914-1960

Certaines périodes (la Première Guerre mondiale en particulier) ont porté la dette publique à des niveaux très importants^[85], en pourcentage du PIB.

D'après Alfred Sauvy le rapport dette publique sur PIB s'élève à 270 % du revenu national en 1921 et 100 % en 1929 ^[86]. Outre l'inflation et les dévaluations, les périodes de rattrapage économique et leur hausse du PIB ramenaient mécaniquement le niveau d'endettement à des niveaux plus supportables pour l'État.

Au cours du XX^e siècle, la structure de la dette a progressivement évolué : les emprunts perpétuels ont été rachetés par l’État, et la dette auprès de la Banque de France a été épongée^[87].

Le recours à l'emprunt est de plus en plus fréquent au cours du XX^e siècle et est notamment motivé, encore une fois, par les dépenses militaires : construction de la ligne Maginot, guerre d'Indochine par exemple. Pour autant, la forte croissance économique de la France à partir de 1945 permet de maintenir la dette dans des limites soutenables dans bien des exercices budgétaires^[88].

1960 à 1990

Le 18 janvier 1973, est lancé l’emprunt Giscard. Celui-ci est indexé sur le cours de l'or et cette indexation empêchera les finances publiques de profiter de l'importante inflation de la décennie suivante, les remboursements en monnaie « or » explosant par rapport à la monnaie courante. D'un montant de 6,5 milliards sur quinze ans, cet emprunt a coûté à l'État 92 milliards de francs^[89]. Le consensus se fait sur la nécessité de combattre directement l'inflation^{[réf. nécessaire]}, plutôt que de l'esquiver avec de coûteuses garanties de ce genre.

Dans les années 1970, une hausse de l’inflation à l’échelle mondiale est provoquée entre autres par les chocs pétroliers et la suspension de la parité du dollar américain avec l'or (adoption généralisée du système des changes flottants). L'inflation sape la confiance des prêteurs, à une période où l'état augmente ses dépenses pour tenter de relancer la machine économique et de limiter les désordres sociaux de la crise économique : il doit recourir à l'emprunt de façon plus massive et plus durable. Les coûts croissants de la protection sociale creusent les déficits publics et augmentent les niveaux de dette^[90]. Ainsi, dans les années 1970 et 1980, les pays industrialisés rentrent dans un régime inédit de dette permanente : « pour la première fois dans l’histoire fiscale moderne, les gouvernements usèrent explicitement de la dette pour financer les dépenses publiques courantes, incluant les transferts sociaux^[91] ». La dette elle-même finit par atteindre des niveaux tels que les intérêts versés et le service de la dette redeviennent significatifs et préoccupants.

Au cours des années 1980, les États-Unis adoptent une politique monétaire désinflationniste (à partir de l’arrivée de Paul Volcker comme directeur de la Fed). Les autres pays pratiquent une politique similaire, par exemple la France à partir de 1983.

À partir de 1985, la réduction de l’inflation porte ses fruits, et l’État français (comme les autres pays développés) bénéficie de taux d’emprunt beaucoup plus faibles ; le taux moyen passe d’environ 11 % en 1985 à 5 % en 2000^[92]. La baisse des taux d'intérêt a permis à l'État de se refinancer à moindre coût (baisse du taux moyen des intérêts donc baisse des charges de la dette).

Évolutions récentes

Le tableau suivant fournit les données sur la dette des administrations publiques au 31 décembre de chaque année et sur le déficit annuel des administrations publiques, au sens de Maastricht (règlement n^o 3605 de la Commission Européenne) en milliards d’euros courants en pourcentage du produit intérieur brut (comptes nationaux, base 2010).

Année	Proportion du PIB		Valeur
	Dette publique	Solde public	Dette publique	Solde public
1978	21,2 %	−1,8 %	-72,8	−6,3
1979	21,1 %	−0,5 %	-82,8	−1,8
1980	20,7 %	−0,4 %	-92,2	−1,9
1981	22,0 %	−2,4 %	-110,1	−12,2
1982	25,3 %	−2,8 %	-145,5	−16,5
1983	26,6 %	−2,5 %	-170,0	−16,4
1984	29,0 %	−2,7 %	-201,4	−19,2
1985	30,6 %	−2,9 %	-227,7	−22,4
1986	31,1 %	−3,2 %	-249,3	−25,9
1987	33,4 %	−2,0 %	-281,2	−17,1
1988	33,3 %	−2,5 %	-302,8	−23,5
1989	34,0 %	−1,8 %	-333,3	−17,6
1990	35,2 %	−2,4 %	-363,6	−25,4
1991	36,0 %	−2,8 %	-385,1	−31,0
1992	39,7 %	−4,6 %	-440,1	−51,8
1993	46,0 %	−6,3 %	-515,4	−72,3
1994	49,2 %	−5,4 %	-570,0	−63,7
1995	55,8 %*	−5,1 %	-683,5*	−62,8
1996	59,7 %	−3,9 %	-751,4	−49,1
1997	61,1 %	−3,6 %	-794,1	−47,1
1998	61,0 %	−2,4 %	-829,3	−32,7
1999	60,2 %	−1,6 %	-847,9	−22,2
2000	58,6 %	−1,3 %	-871,1	−19,6
2001	58,1 %	−1,4 %	-898,2	−22,2
2002	60,1 %	−3,1 %	-957,7	−49,2
2003	64,2 %	−3,9 %	-1 051,3	−63,2
2004	65,7 %	−3,5 %	-1 124,5	−59,7
2005	67,2 %	−3,2 %	-1 190,8	−56,1
2006	64,4 %	−2,3 %	-1 194,2	−43,4
2007	64,4 %	−2,5 %	-1 253,0	−49,5
2008	68,1 %	−3,2 %	-1 358,2	−63,5
2009	79,0 %	−7,2 %	-1 531,6	−138,9
2010	81,7 %	−6,8 %	-1 636,2	−135,8
2011	85,2 %	−5,1 %	-1 754,4	−105,0
2012	89,6 %	−4,8 %	-1 869,2	−100,4
2013	92,3 %	−4,1 %	-1 953,4	−86,4
2014	95,6 %	−3,9 %	-2 037,8	-84,1
2015 (PLF 2016)	96,3 %	−3,8 %
2016 (PLF 2016)	96,5 %	−3,3 %

Source : Insee Comptes de la Nation - Base 2010^[93], Projet de loi de finances (PLF) 2016, septembre 2015^[94] * changement de base 2005 vers 2010 (la série longue en base 2010 de la dette commence en 1995)

Depuis 1975, le solde public a toujours été déficitaire et le poids de la dette publique par rapport au PIB (ratio d'endettement dette publique/PIB) a augmenté régulièrement. Cette évolution a connu des phases plus ou moins accélérées, en fonction du niveau du déficit public, qui est lié aux choix budgétaires des gouvernements en place (notamment la politique budgétaire), mais aussi à l'environnement économique. Par un phénomène mécanique, le déficit budgétaire est plus important lors des périodes de creux des cycles économiques, pendant lesquelles les rentrées fiscales tendent à se contracter^[95]. En effet, la croissance des dépenses publiques est plus régulière que la croissance du PIB, alors que les recettes publiques sont plus fortement cycliques que le PIB. Enfin, les cycles économiques étant de plus en plus synchronisés entre la France et le reste de la zone euro, les évolutions du déficit public français et du déficit moyen dans la Zone euro sont fortement corrélées.

Depuis 1980, la France a connu diverses périodes de creux économiques, dont une période de crise économique sévère, en 1993, avec une récession économique, qui s’est logiquement accompagnée d’une forte hausse de la dette ; le gouvernement Balladur issu des élections du printemps 1993 a dû procéder à l’émission de l'emprunt Balladur, lancer une nouvelle vague de privatisations, et accroître les recettes publiques^{[réf. à confirmer][96]}. A contrario, les périodes de forte croissance économique n’ont pas servi à baisser la dette, seulement à la stabiliser. Le gouvernement construit sa loi de finances annuelle en fonction de prévisions économiques de croissance ; une croissance plus faible qu’espérée aura tendance à creuser le déficit au-delà des prévisions. Inversement, lorsque la croissance est plus élevée que prévue, les gouvernements ont tendance à laisser filer les dépenses et réduire la fiscalité au lieu d’épargner et de rembourser une partie de la dette en prévision des futurs creux économiques. La bonne conjoncture européenne autour de l'année 2000 a réduit mécaniquement le déficit, sous le gouvernement Jospin, et il a été question d'une « cagnotte fiscale^[97] », ce qui peut apparaître comme abusif puisque le déficit était loin d'être comblé. Le ralentissement de l'activité économique après 2002 a relancé la croissance de la dette publique, notamment de la dette sociale, avec l'extension de la mission de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), principal ODAC en termes d'endettement. Cet organisme a en effet du prendre à sa charge en 2004 et 2005 la hausse du déficit comptable de la Sécurité sociale pour 50 milliards d'euros^[98].

Alors que d'autres pays européens ont mené des réformes importantes, les gouvernements français, depuis 1997, n’ont pas réduit autant les dépenses publiques. Ils ont procédé à d'importantes privatisations qui ont permis de réduire temporairement le montant de la dette, tout en appauvrissant le patrimoine de l’État. La vente des participations de l’État a pour but d’améliorer l’efficacité des entreprises privatisées^[99], mais elle amène aussi à une réduction des recettes de l’État (dividendes versés et plus-values) que ne compense pas la réduction des intérêts payés, puisque les taux d’intérêt d’emprunt de l’État sont très faibles. Les actifs financiers de l’État diminuent donc en moyenne entre 2000 et 2006^[100], mais, au niveau global de l’ensemble des administrations publiques, la valeur des actifs financiers augmente^[101].

Selon le rapport Pébereau commandé en 2005 par le ministre de l'économie du gouvernement Raffarin, « l’augmentation de la dette ne résulte pas d’un effort spécifique pour la croissance mais, pour l’essentiel, d’une gestion peu rigoureuse^[102] ».

En juin 2009, le rapport annuel de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques soulignait le risque d'« emballement de la dette » conduisant notamment à une possible « remise en cause de la signature de la France^[103] ».

En juillet 2010, la direction générale du Trésor estimait que la réforme des retraites de 2010 et le respect de la trajectoire du programme de stabilité d'avril 2011 permettraient de restaurer presque intégralement la soutenabilité des finances publiques, c'est-à-dire de placer le ratio de dette publique sur une trajectoire de stabilisation à long terme, même en tenant compte de l'impact futur du vieillissement de la population^[104]. Dans son rapport annuel présenté début 2010, la Cour des comptes note que « la dette s'emballe » et pointe, si la tendance se poursuit, un risque de dégradation de la note de la dette publique à l'horizon 2013^[105]. Par ailleurs, à la différence du ministère des finances pour qui l'aggravation de l'endettement est uniquement liée à la crise, pour la Cour des comptes la montée de l'endettement est aussi due à des phénomènes structurels indépendants de la crise^[106].

Un audit de la dette publique française a été publié le 27 mai par un groupe d'économistes de gauche et de syndicalistes, le "Collectif pour un audit citoyen de la dette publique" (CAC), selon qui deux facteurs, à eux seuls, contribuent pour 59 % à l'actuelle dette publique: des taux d'intérêt excessifs auxquels l'État s'est financé et des niches fiscales obtenues par des lobbys^[107]. En trente ans, ont calculé les économistes du CAC, la part des recettes de l'État dans le produit intérieur brut (PIB) a chuté de 5,5 points. Si cette part était restée constante, la dette publique serait inférieure à son niveau actuel de 24 points de PIB, soit 488 milliards d'euros. Ils estiment que si l'État avait, parallèlement, emprunté au taux réel au lieu de recourir aux marchés financiers, le niveau de la dette serait inférieur de 29 points de PIB, soit 589 milliards^[108]. Par ailleurs, les dépenses de sécurité sociales (hors budget de l'État et des collectivités) ont augmenté.

Fin mars 2015, la dette monte au niveau record de 97,5 % du PIB^[109].

Dette publique française dans une perspective internationale

Dette publique française et Union économique et monétaire européenne

La mise en place d’une monnaie commune, au sein d’une union économique et monétaire, agit comme une mutualisation des risques sur les dettes, le taux de change de la monnaie servant comme variable d’ajustement en cas de crise de dette extérieure ; cette situation conduit à une convergence des taux d’intérêts d’emprunt des pays membres. Ainsi, l’ensemble des pays de la zone euro qui, au sein de l’Union européenne, ont adopté l’euro ont connu une convergence forte des taux d’intérêts sur la dette, qui ne sont séparés que par quelques dixièmes de points^[110].

Cependant, cette mutualisation incite chaque pays à se comporter en « passager clandestin », c’est-à-dire à augmenter son endettement national pour couvrir des dépenses de court terme, en sachant qu’il n’aura pas à subir en conséquence une hausse de ses taux d’intérêt d’emprunt. Lors de la signature du Traité de Maastricht, un pacte de stabilité et de croissance, pourvu de critères de convergence, a donc été mis en place^[111].

Le respect des critères depuis 1999

Depuis son adhésion à la zone euro en 1999, la France se doit donc de respecter ces critères ; la Commission européenne surveille le déficit public et l’évolution de la dette des pays membres, et pourra engager une procédure pour endettement et déficit excessif. Les États européens s'engagent régulièrement sur des objectifs de réduction de dette et de déficit, par exemple de réduction du déficit de 0,5 % par an. La Commission européenne et la BCE font pression pour éviter le « laxisme » et le comportement de « passager clandestin » de pays européens. En cette matière, la France apparaît comme un des plus mauvais élèves de l'ensemble^[112].

En mars 2005, le pacte de stabilité est assoupli à la suite des pressions de l'Allemagne et de la France, engagées dans la procédure pour déficit excessif. En novembre 2006, la Commission abroge la procédure de déficit excessif engagée à l'égard de la France à la suite du retour du déficit sous les 3 %^[113].

Périodiquement, la France communique ses scénarios prévisionnels de déficits^[114] et prend des engagements envers la Commission européenne sur l'évolution des finances publiques de la France. La France s'est engagée vis-à-vis de ses partenaires européens à réduire sa dette publique en dessous de 60 % du PIB, contre 64,5 % fin 2006.

• En décembre 2005, Dominique de Villepin l'avait fixé pour objectif à l'horizon 2010^[115].
• Nicolas Sarkozy a depuis repoussé l'objectif à 2012^[116].

La Banque centrale européenne (BCE) a rappelé qu’elle « n’avait pas vocation à être prêteur en dernier ressort des États » ; plusieurs pays membres présentent des ratios d’endettement préoccupants, et leurs dettes ont des notations dégradées (Grèce, Italie, Portugal en particulier)^[117]. En novembre 2005, l’agence de notation financière Standard & Poor's avait précisé que la qualité de la dette publique française se dégradait, tout en restant notée AAA (meilleure notation existante sur une échelle de 22)^[118].

Comparaison de l'endettement au sein de la zone euro

La dette publique française de 93,5 % (2013) se situe un peu au-dessus du niveau moyen de dette des pays de la zone euro (92,6 % en 2013)^[119], et est encore un peu plus supérieure du niveau moyen de l’UE-28 (87,1 %). Son profil temporel est plus inquiétant que celui des autres pays de la zone euro. Au sein de la zone euro, la dette publique est passée de 69,6 % du PIB en 2000^[120] à 92,6 % en 2013 ou 23 points de plus. Sur la même période, en France, la dette publique est passée de 57,3 %^[121] à 93,5 %, soit 36 points de plus.

La comptabilisation des engagements de la France dans les mécanismes d'aide au pays européens en crise

Les engagements de la France dans les mécanismes de soutien sont depuis juillet 2011 comptabilisés dans la dette publique. Ils s'élèvent en juillet 2011 à 15 milliards d'Euros^[122]. Il s'agit de garanties données notamment au FESF pour qu'il puisse prêter aux pays en crise. Elles ne deviendraient exigibles que si les dits pays ne pouvaient pas rembourser leurs prêts.

Comparaison de l’endettement avec les autres pays développés

En 2013, la dette publique française (93,5 %) se situe un peu au dessus du niveau moyen de dette des pays de la zone euro (92,6 % en 2013), et plus fort au-dessus de celui de l’UE-28 (87,1 %)^[119].

D’autres pays développés comme le Japon, l’Italie, les États-Unis et la Belgique ont des niveaux d’endettement public plus élevés que le niveau français. Le cas du Japon (dette de 243 % du PIB en 2013)^[123] est également particulier, en raison d'une épargne financière publique élevée (85 % du PIB)^[124] et du fort taux d'épargne privé.

Selon l'OCDE, la France avait un endettement public net de 42,5 % en 2006, inférieur à celui de la zone euro, estimé à 50,3 % et à celui des États-Unis (43,4 %)^[125].

Les débats autour de la dette

L'expression de la dette en pourcentage du PIB a-t-il un sens ?

La question est posée depuis plusieurs années dans les milieux bancaires^[126].

À l'appui de ce choix, une constatation claire : la même dette en valeur absolue n'aura pas du tout le même impact pour un pays très pauvre ou un pays très riche. La comparaison au PIB permet d'en tenir compte en première approche.

Toutefois, le PIB est celui d'un pays et la dette n'est pas celle d'un pays, mais celle de l'État. Or ce PIB se compose de deux éléments fort distincts : d'une part les valeurs ajoutées d'entreprises dont beaucoup peuvent délocaliser ou s'exiler en quelques mois, et d'autre part les salaires des fonctionnaires qui, puisqu'ils sont payés par l'Etat, ne pourront contribuer à rembourser sa dette.

Par ailleurs, le ratio dette/PIB n’enregistre au numérateur que la valeur nominale de la dette, et non sa valeur de remboursement, qui peut varier fortement lorsque cette dette est constituée d'obligations indexées sur l’inflation, ce qui est le cas de 25 % de la dette publique britannique : dans un tel cas, un taux d’inflation moyen de 3 % conduit à une valeur de remboursement égale à 5 fois la valeur nominale empruntée, un taux de 4 % à 9 fois^[126]. En cas de stagflation future, le rapport donne donc une indication exagérément optimiste par rapport à la réalité.

La dette est-elle toujours bien comptabilisée ?

En avril 2008, un rapport thématique de la Cour des comptes (« Le réseau ferroviaire : une réforme inachevée, une stratégie incertaine »)^[127] critique les « artifices comptables et statistiques » pratiqués par l'État pour désendetter la SNCF en créant une nouvelle structure, Réseau ferré de France, afin de respecter plus facilement les critères de Maastricht. Ce rapport engage l'État à réintégrer environ 12 milliards d'euros de dette de RFF^[128].

D'après le conseil national de l'ordre des architectes, les partenariats public-privé (PPP), lorsqu'ils sont utilisés de manière abusive, peuvent faire financer par le privé, en contrepartie d'un loyer, la construction puis la gestion de bâtiments ou d'infrastructures^[129].

D'autres moyens de ces opérations sont parfois utilisés comme le versement de « soultes » par de grosses entreprises publiques (qui sont comptabilisées comme recette et donc réduisent la dette, en contrepartie l'État prend à sa charge les retraites des agents de ces entreprises, ce qui n'est pas comptabilisé comme une dette « au sens de Maastricht »). En particulier, la dette des ODAC a fortement augmenté entre 1994 et 2006^[130]. Ces opérations sont parfois refusées par la Commission européenne ou par Eurostat ; ainsi, en 2007, l'État a été obligé de recomptabiliser dans la dette publique une somme de 8 milliards d'euros, issue de la SNCF et qui avait été transférée à un organisme ad hoc^[131].

Quelle justification économique de la dette ? La dette suit-elle l'effet Ricardo-Barro (équivalence ricardienne) ?

Des chercheurs en économie se sont intéressés à la dynamique et à la nécessité de l’endettement public. Dans le cas français, les chercheurs prennent en compte les prévisions d’évolutions démographiques et de taux de croissance du PIB. Ils montrent généralement que le vieillissement de la France, et l’augmentation future de la proportion de fonctionnaires retraités, plaident pour un comportement d’épargne de la part de la sphère publique, et donc une diminution de la dette publique (et une hausse du patrimoine financier)^[132].

Patrick Artus montre qu’il « est optimal de réduire la dette si elle est élevée », car « une hausse supplémentaire de la dette réduit le bien-être, l’effet dominant étant la réduction du capital productif et la hausse des impôts alors que le revenu est déjà faible ». Par ailleurs, un « niveau nul de dette publique n’est peut être pas optimal^[133] ».

Par ailleurs, des économistes de la DGTPE se sont penchés sur la validité de l’équivalence ricardienne (l'idée est qu'en cas de dette importante, les agents vont épargner pour faire face à des futures hausses d'impôts), pour la zone euro. L’étude économétrique de la consommation des ménages a montré que les ménages pouvaient suivre un comportement ricardien : « une hausse de un point de PIB du déficit public structurel serait compensée par une augmentation de 3/4 de point de PIB de l'épargne privée, ce qui serait cohérent avec un comportement largement ricardien des ménages de la zone euro (et les auteurs du rapport notent qu’il convient de ne pas « interpréter trop hâtivement comme une causalité ce type de corrélation »)^[134]. Appliqué aux grands pays européens pris isolément, ce constat ne serait significatif que pour l'Italie.

En cas de crise économique – telle la crise économique de 2008-2009 – selon la théorie keynésienne, les pays ont intérêt à soutenir l'activité pour éviter une crise plus grave. C'est ce qu'ont fait un peu tous les États mais cela ne va pas sans poser des problèmes de soutenabilité de l'endettement.

« Bonne » ou « mauvaise » dette ?

Selon Dominique Hoorens, tout déficit public, autrement dit tout alourdissement de la dette publique, « devrait être structurellement réservé au financement d'investissements qui viendront accroître le patrimoine collectif de la nation » (« bonne dette »), alors que la « mauvaise dette » ne sert qu'à financer en continu des dépenses publiques courantes^[135]. Selon Patrick Artus, la dette publique française est essentiellement une « mauvaise dette » qui reporte sur les générations futures le coût de frais de fonctionnement des administrations publiques et de dépenses de consommation trop importantes^[136] ; de même, le Rapport Pébereau sur la dette publique écrit : « Depuis 25 ans, la plupart du temps (19 années sur 25), le déficit public (et donc la dette correspondante) n’a pas servi à financer de nouveaux éléments d’actifs mais d’autres dépenses : le renouvellement des équipements existants et des dépenses de fonctionnement courant^[137]. » La dette des collectivités locales ne représente a priori qu'une dette liée aux investissements, puisque le CGCT fait obligation aux collectivités locales de voter en équilibre leurs budgets de fonctionnement (ce qui n’est pas le cas de l'État et des administrations de sécurité sociale).

Lors de la campagne présidentielle française de 2007, les candidats Nicolas Sarkozy^[138] et François Bayrou^[139] ont proposé que soit rendu inconstitutionnel le recours à l’emprunt pour équilibrer le budget, sauf pour les montants empruntés affectés à un accroissement du patrimoine public (un investissement). Les notions de « bonne dette » (permettant d’accroître le patrimoine public et les équipements collectifs) et de « mauvaise dette », celle-ci correspondant à des dépenses de fonctionnement non financées par les recettes, ont alors été utilisées.

Des hommes politiques ont même demandé que les dépenses de fonctionnement comme l’éducation ou le financement de la recherche soient considérées comme des investissements^[140].

La crise de 2008 et les politiques de relance

Fin 2008, la crise financière de 2007-2010 pousse d'abord le gouvernement à soutenir le secteur bancaire puis à lancer un plan de relance pour soutenir l'économie lors de la Crise économique de 2008-2009. Cela, joint à des moindres rentrées fiscales liées à la crise (notion de stabilisateur automatique) et à des réductions d'impôts régulières, pousse la dette à la hausse comme c'est le cas également dans la plupart des pays. La dette passe de 63,8 % du PIB en 2007 à 77,4 % du PIB en 2009 et, selon les prévisions, à 83,2 % en 2010^[141].

En 2009, la commission Juppé-Rocard chargée de proposer les axes et le montant du Grand Emprunt voulu par le président de la république, opte pour un montant plus faible de 35 milliards que celui avancé dans un premier temps. Ce rapport intitulé Investir pour l'Avenir ; priorités stratégiques d'investissement et emprunt national^[142] met surtout l'accent sur des investissements favorisant l'innovation (développement durable, universités et recherche notamment) qui devraient générer un supplément de croissance de 0,3 % par an^[141].

Les débats autour des causes (baisse de la fiscalité et/ou problèmes de dépenses ?)

Pour une partie des économistes l'endettement est en grande partie liée à la baisse de la pression fiscale opérée depuis le début des années 2000 par les gouvernements successifs. Jean-Philippe Cotis et Paul Champsaur estimaient en 2010 que si la fiscalité n'avait pas changé depuis 1999, « la dette publique serait environ 20 points de PIB plus faible aujourd'hui qu'elle ne l'est en réalité »^[143]; à leur avis, « il eût été préférable que (la baisse des prélèvements obligatoires) soit entièrement gagée par un effort équivalent sur les dépenses »^[144]. Les auteurs concluaient qu'« un ajustement important de nos finances publiques est donc nécessaire. » ; pour contenir la dette publique à 90 points de PIB en 2020, « l’effort à accomplir par rapport aux tendances spontanées des dépenses et des recettes peut être évalué à environ 0,7 point de PIB d’effort supplémentaire par an pendant dix ans. »^[145].

Le collectif Pour un audit citoyen de la dette publique pointe essentiellement sur les « cadeaux fiscaux octroyés depuis plus de dix ans aux plus riches ». Il s'interroge aussi sur la possibilité d'emprunter directement auprès des banques centrales plutôt que sur les marchés. En effet selon lui cela permettrait d'emprunter à des taux moins chers^[146]. Enfin, il envisage la constitution d'un tribunal de la dette^[146].

Le magazine L’Économie politique dans son numéro 42 d'avril 2009 détaille les montants d'impôts non payés du fait des paradis fiscaux pour quelques pays. En France, l'État perdrait au minimum 40 à 50 milliards d'euros par an, soit en gros 3 % du PIB^{[réf. nécessaire]}.

Les débats autour de la maîtrise de la dette

En 2011, dans son rapport annuel, la Cour des comptes s'inquiète de ce que la dette publique pourrait atteindre :

• dès 2012 « le seuil de 90 % du PIB au-delà duquel, selon certaines études, la croissance du PIB pourrait être diminuée »,
• 100 % du PIB en 2016,
• et dépasserait 110 % du PIB en 2020.

Le seuil de déficit budgétaire maximum fixé à 3 % par le traité de Maastricht est difficilement justifiable du point de vue économique. En effet la théorie de la dynamique de la dette^[147] indique que déficit budgétaire stabilisant l'endettement varie suivant le taux de croissance nominal et l'endettement et n'est pas un seuil fixe. Ainsi on peut diminuer l'endettement avec un déficit budgétaire supérieur à 3 % (Italie en 2003)^[148] ou l'augmenter s'il est inférieur à 3 % (Italie en 2008)^[149].

La charge d’intérêts en 2020 approcherait le seuil de 10 % des prélèvements obligatoires, seuil au-delà duquel le risque de dégradation des dettes des États devient particulièrement important ». « L’emballement de la dette peut inquiéter les ménages et entreprises et entraîner des réflexes de précaution préjudiciables à la croissance ». Le rapport note toutefois que « ces seuils de 90 % du PIB et 10 % des prélèvements obligatoires sont seulement indicatifs et ont été dépassés par certains pays sans difficultés majeures »^[150]. Les intérêts de la dette se montent à environ 50 milliards d'Euros un montant équivalent à celui du budget de la défense et aux deux-tiers de celui de l'éducation nationale, et supérieurs aux recettes de l'impôt sur le revenu^[151].

Cependant, dans sa déclaration du 5 août 2011 annonçant l’abaissement de « AAA », à « AA+ » de la note attribuée à la dette publique à long terme des États-Unis, l'agence de notation financière Standard and Poor's indiquait qu’elle estimait que le ratio de la dette publique sur le PNB de la France atteindrait 85 % en 2015, mais commencerait à décroître en 2015 ou même avant^[152].

À la suite des travaux d'un groupe de travail présidé par Michel Camdessus qui avait conclu en juin 2010 qu’une législation contraignante était indispensable^[153] et sur la base des rapports Champsaur-Cotis et Camdessus, un « projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques^[154] » était ainsi déposé à l’Assemblée nationale le 16 mars 2011^[155], discuté^[156] et adopté en première lecture le 10 mai 2011^[157]. Le projet était discuté^{[158],[159],[160],[161]}, modifié, adopté par le Sénat le 15 juin 2011^[162] et renvoyé à l’Assemblée^[163], qui le discutait en deuxième lecture^[164] et le renvoyait au Sénat le 28 juin^[165],[166]. Le Sénat discutait le projet en deuxième lecture^[167] et renvoyait le 11 juillet sa deuxième version^[168] à l’Asssemblée^[169] qui, après une ultime discussion^[170] l’adoptait sans modification le 13 juillet 2011.

L’article principal du projet de loi stipulait :

« Les lois-cadres d’équilibre des finances publiques déterminent, pour au moins trois années, les orientations pluriannuelles, les normes d’évolution et les règles de gestion des finances publiques, en vue d’assurer l’équilibre des comptes des administrations publiques. Elles fixent, pour chaque année, un plafond de dépenses et un minimum de mesures nouvelles afférentes aux recettes qui s’imposent globalement aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Elles ne peuvent être modifiées en cours d’exécution que dans les conditions prévues par une loi organique^[171]. »

L'adoption constitutionnelle nécessitera une majorité des trois cinquièmes par le Congrès du Parlement.

L’essentiel des discussions avait porté sur le « monopole fiscal », selon lequel les mesures fiscales ne peuvent provenir que des lois de finance et des lois de financement de la sécurité sociale, interdisant aux députés de déposer des amendements ayant des incidences sur l’équilibre des finances publiques.

Plusieurs députés et sénateurs ont qualifié de « règle d'or » ce projet gouvernemental d'inscrire dans la Constitution des règles prévoyant un retour progressif à l'équilibre budgétaire^[172], en référence aux diverses règles d’or budgétaires adoptées par plusieurs pays concernant l’équilibre entre recettes et dépenses publiques (courantes et/ou d'investissement) et/ou entre celles-ci et les variations de la dette publique. Le terme n’apparaît pas dans le texte, et a été utilisé diversement par les analystes et journalistes, certains l’interprétant même – à tort - comme une « interdiction » des déficits publics.

De son côté, la Commission européenne s'est inquiétée en juin 2011, lors de l'examen du plan national des réformes et de réduction des déficits et des dettes publiques, du flou des mesures envisagées^[173].

Le débat sur la monétisation de la dette a été relancé depuis octobre 2011. En effet l'écart (spread) entre les taux des obligations françaises et allemandes a augmenté de près de 0,5 % depuis cette date^[174]. Cette augmentation résulte en partie de la spéculation sur les taux des obligations européennes ^[175],[176].

Qu'entend-on par réduction des dépenses ?

En France usuellement les gouvernements entendent par réduction des dépenses non pas une baisse des dépenses mais une augmentation plus faible que celle de l'inflation. D'où en cas d'inflation faible des problèmes qui poussent en septembre 2014 le ministre des finances Michel Sapin à envisager une réduction plus limitée des dépenses que prévu^[177]

Les 2 000 milliards de dette signent-il l'échec d'une génération ?

C'est la thèse défendue par le groupe dit "Arvernes" composé de hauts fonctionnaires, de chefs d'entreprise et de professeurs d'université. Selon eux, les responsables de cet échec seraient au nombre de cinq^[178] :

1. les politiques de gauche et de droite qui n'ont pas fait grand-chose ;
2. la haute fonction publique qui, certes, a produit de nombreux rapports mais « dont on ne peut s'empêcher de se demander à quoi servent ces corps administratifs si peu écoutés » ;
3. l'Europe qui a fait preuve d'une « terrible faiblesse » dans l'application des règles ;
4. les économistes et les commentateurs qui ont cru peser sur les décisions et qui, en fait, n'ont pas été entendus ;
5. la génération des baby-boomeurs.

Selon eux, il y aurait trois urgences^[178] :

1. examiner le « périmètre de l'action publique » ;
2. faire que la prévision de croissance sur laquelle le budget est bâti ne soit plus réalisée par le ministère des finances ;
3. faire un travail de pédagogie sur la dépense publique.

Notes et références

Annexes

Bibliographie

• Andréau, J. ; Béaur, G. et Grenier, J.-Y., La dette publique dans l'histoire, éd. CHEFF, 2006. Introduction en ligne.
• Brun, Richard, Histoire de la Dette Souveraine Française 13^e -20^e siècle – La Perpétuation d’une Fatalité ?, support d'une conférence du 17 mai 2006, Agence France Trésor. [PDF] [lire en ligne]
• André-Jacques Holbecq et Philippe Derudder, avec la collababoration du collectif Groupe de recherches économiques pour un système sociétal (GRESSO), La dette publique, une affaire rentable : À qui profite le système, Editions Yves Michel, coll. « Économie », Gap, 157 p. 2008 (ISBN 978-2-913492-56-1)
• Peillon, Antoine Ces 600 milliards qui manquent à la France, Éditions du Seuil 2012.
• Champsaur, Paul et Cotis, Jean-Philippe, « Rapport sur la situation des finances publiques », avril 2010, v + 59 + 22 p.
• Cour des Comptes (06-2008) Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, Cour des Comptes, juin 2008. [PDF] [lire en ligne]
• Pébereau, Michel « Rompre avec la facilité de la dette publique. Pour des finances publiques au service de notre croissance économique et de notre cohésion sociale ». Commission présidée par Michel Pébereau, La Documentation Française, décembre 2005, 189 p. Version 136 p. (Rapport Pébereau sur la dette publique française)

Lien externe

• Suivi de la dette publique de la France par l'INSEE

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