Décentralisation en France

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La décentralisation en France (à ne pas confondre avec la déconcentration) est « un processus d’aménagement de l’État unitaire qui consiste à transférer des compétences administratives de l’État vers des entités (ou des collectivités) locales distinctes de lui »^[1]. Avec le transfert de certaines compétences à une collectivité, l'État doit aussi transférer les ressources correspondantes^[2] Cette décentralisation de la République est inscrite dans la Constitution dont l'article 1 précise « l'organisation [de la République française] est décentralisée »^[1].

Un double processus de décentralisation territoriale^[1] et de décentralisation fonctionnelle^[1] a commencé avec la création des départements, puis a été relancé par les lois Defferre votées en 1982 par le gouvernement Mauroy, peu après l'élection présidentielle de 1981 ayant porté François Mitterrand (PS) au pouvoir.

Auparavant, il existait une très relative autonomie des communes et des départements par rapport à l'État, instaurées par les lois de 1871 et 1884. La République française, qui a conservé l'optique d'une « république une et indivisible » (bien que la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 ajoute à l'article premier de la constitution que la France est une république dont « l'organisation est décentralisée ») apparaît peu décentralisée par rapport aux États voisins, qui donnent généralement de plus grandes libertés d'actions à leurs régions, voire ont une structure clairement fédérale ou autonome. Ce processus est encore en cours en France, où il est moins avancé que dans d'autres pays européens tels que l'Allemagne, l'Espagne, la Belgique où les Régions ont plus d'autonomie fiscale et juridique.

Les types de décentralisation

Décentralisation institutionnelle

La décentralisation est le fait pour l'État de transférer des compétences à des personnes morales qu'il crée (par opposition à la déconcentration, qui est le transfert de compétences à l'intérieur de l'État ; il n'y a pas alors création de personne morale). Ces personnes morales peuvent avoir vocation générale (décentralisation territoriale = les collectivités territoriales qui ont compétence pour toutes les affaires de leur territoire) ou vocation spécifique (décentralisation fonctionnelle = les établissements publics, qui n'ont compétence que pour ce que leurs statuts déterminent). Il existe une troisième catégorie de décentralisation, annexe, qui regroupe les cas particuliers de la Banque de France et des groupements d'intérêt public.

La représentation des intérêts des régions est le domaine du seul Sénat, les députés n'ayant pour rôle constitutionnel que d'exprimer et de défendre les intérêts nationaux.

Décentralisation fonctionnelle (ou technique)

Elle va apparaître à partir du moment où une personne morale de droit public (État ou collectivité territoriale) décide de ne pas gérer un service public mais d'en transférer la gestion à un organe distinct que l'on appelle établissement public, comme ce fut le cas en France pour les universités, les hôpitaux publics, les musées nationaux, les Régions (de 1972 à 1982)^[1].

L'établissement public va avoir une certaine autonomie qui va pouvoir se manifester au niveau du budget et aussi une certaine liberté de gestion à des fins techniques. Les établissements sont le plus souvent soumis à un principe de spécialité (par exemple, l'université est un établissement public chargé de gérer l'éducation supérieure).

L'établissement est doté de la personnalité morale ; c'est donc une personne morale distincte de la personne qui la crée. Mais les établissements publics ne disposent pas de la même protection que les collectivités territoriales, puisqu'ils peuvent toujours être supprimés par la personne qui les a créés, tandis que pour les collectivités, l'État (qui les a créées) ne peut, pour des raisons politiques, les supprimer.

Malgré la liberté théorique de gestion des établissements publics, il arrive souvent en pratique que la personne morale créatrice tienne en fait les rênes. De plus, il existe un contrôle de tutelle exercé par le Ministre en rapport pour les établissements publics nationaux et par les collectivités territoriales pour les établissements publics locaux.

Décentralisation territoriale

• « La décentralisation territoriale vise à donner aux collectivités territoriales des compétences propres, distinctes de celles de l’État, à faire élire leurs autorités par la population et à assurer ainsi un meilleur équilibre des pouvoirs sur l’ensemble du territoire. La décentralisation rapproche le processus de décision des citoyens, favorisant l’émergence d’une démocratie de proximité. Elle prend sa complète signification quand elle donne à ces collectivités une suffisante maîtrise des ressources financières qui leur sont nécessaires^[3].
• La déconcentration est une notion bien distincte ; elle vise à améliorer l’efficacité de l’action de l’État en déléguant certaines attributions de l’échelon administratif central aux fonctionnaires locaux, c’est-à-dire aux préfets, aux directeurs départementaux des services de l'État ou à leurs subordonnés » (Assemblée nationale). Odilon Barrot (homme politique français 1791-1873) a dit de la déconcentration : « C'est le même marteau qui frappe mais on en raccourcit le manche ».

Application de la décentralisation territoriale

En 1865, 19 intellectuels lorrains^[4] publient un manifeste^[5] exposant un projet pour la décentralisation^[6] qu'ils réclament. Les premières lois de décentralisation interviennent dans les décennies suivantes, les 10 août 1871 et 5 avril 1884. Ces lois ont respectivement organisé l'administration du département et placé le conseil général ainsi que déterminé le régime d'administration communale avec deux autorités : le maire et le conseil municipal. À cette époque, les compétences des départements et communes étaient très limitées. C'est le préfet qui détenait le pouvoir exécutif du département. Jusqu'en 1982, il exerçait un contrôle très étroit, dit de tutelle, sur les actes des collectivités territoriales (autorisation d'annulation et système d'approbation).

La loi Defferre promulguée le 2 mars 1982^[7] par le gouvernement de Pierre Mauroy est considérée comme l'acte 1 de la décentralisation et lui donne toute sa portée en apportant trois innovations majeures :

1. suppression de la tutelle administrative a priori exercée par le préfet, remplacée par un contrôle de légalité a posteriori exercé par le tribunal administratif et la chambre régionale des comptes.
2. transfert de l'exécutif départemental du préfet au président du conseil général.
3. élection de la région en une collectivité territoriale de plein exercice.

À la suite de la loi Defferre, les lois des 7 janvier 1983^[8] et 22 juillet 1983^[9] vont répartir les compétences entre l'État et les collectivités territoriales et instaurer le transfert de ressources.

Ces différentes lois font suite à la première tentative, manquée, du général de Gaulle d'instituer la régionalisation (échec du référendum d'avril 1969). La décentralisation de 1982-1983 fait suite aux préconisations du rapport « Vivre ensemble » d'Olivier Guichard, mais surtout au nouveau contexte politique de 1977, date des élections municipales remportées par une nouvelle génération politique et le Parti socialiste.

Le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin a remis sur l'agenda politique la réforme de la décentralisation entre 2002 et 2004 (« acte II »), notamment avec la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République française. Cette loi a posé le principe de l'autonomie financière des collectivités territoriales et inclus les termes région et décentralisation dans la Constitution. Elle a également instauré le référendum décisionnel local et un droit de pétition. Les résultats de la réforme sont jugés décevants dans l'ensemble, si bien que la question d'un Acte III se pose. À moins qu'il faille revoir complètement la définition que l'on a donnée jusqu'à aujourd'hui au mot décentralisation.

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 conduit à plus d'autonomie financière pour trois collectivités locales (communes, départements, régions) et au transfert de nouvelles compétences aux régions en 2004 et 2005 : la gestion des personnels non enseignants des lycées, la totalité de la formation professionnelle, l'organisation des transports ferroviaires régionaux.

Dans sa campagne présidentielle, le président François Hollande s'est engagé à mener un nouvel acte de décentralisation lors de son mandat, prévu pour 2013^[10]. Cet acte de décentralisation pourrait être surtout un acte de contractualisation^[11]. Le gouvernement a reçu un rapport officiel sur l'avenir de la contractualisation en janvier 2013^[12].

Les modalités de la décentralisation territoriale

La décentralisation « territoriale » confère aux collectivités territoriales une personnalité morale, une certaine autonomie administrative, d'un personnel propre et de biens et services propres. L’État leur délègue certaines compétences, et un certain pouvoir de décision et d'orientation pour les exercer.

Les autorités des collectivités territoriales (présidents du conseil général, régional, etc.) sont des représentants élus sous le contrôle des représentants de l'État (préfets). C'est l'État qui détermine les compétences dites "régaliennes" de ces collectivités. Les conseils municipaux, généraux et régionaux sont élus au suffrage universel direct et les exécutifs de ces collectivités sont élus par les membres des organes délibérant en leur sein. Il existe un fondement constitutionnel de l'autonomie administrative à l'article 72 de la Constitution : « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences ».

Une des principales vertus de la décentralisation est de permettre que soient subsidiairement adaptées les politiques publiques au plus près des besoins de la population. Cela peut toutefois introduire de nouveaux déséquilibres ou une moindre harmonisation au sein du territoire, en raison de choix politiques différents et de l'inégalité des ressources des collectivités territoriales.

En 2013

Le processus de décentralisation et de clarification des compétences de chaque échelon territorial est encore en cours, sous l'égide de Marylise Lebranchu (ministre de la Réforme de l'État, de la Décentralisation et de la Fonction publique) puis du secrétaire d'État Thierry Mandon (depuis le 3 juin 2014).

Un avant-projet de loi de décentralisation a été annoncé pour novembre 2012. Il a été repoussé pour prolonger la négociation (avec les groupes du Sénat et les associations d'élus locaux^[13]) a été préparé et transmis au Conseil d'État (175 pages et une centaine d'articles) début mars 2013 a été finalement divisé en trois sous-projets de loi qui seront étudiés de manière échelonnée pour rendre le travail législatif moins complexe^[14] à la demande de l'ancien Premier ministre Jean-Marc Ayrault qui répondait ainsi à un souhait du président du Sénat Jean-Pierre Bel.

Les trois sous-projets concernent :

1. les métropoles (Paris, Lyon, Marseille et les autres grandes métropoles de province Lille, Toulouse, Bordeaux, Rennes, Grenoble, Nantes, Strasbourg, Montpellier, Nice), avec une présentation en Conseil des ministres le 10 avril 2013 pour être ensuite soumis au Sénat ; Un des projets est de confier le PLU aux intercommunalités qui prendraient donc plus d'importance en termes d'aménagement du territoire^[14].
2. les régions qui pourraient devenir "chefs de file" pour les questions économiques, d'apprentissage, des aides européennes et aux entreprises^[14]. ;
3. les solidarités territoriales, le devenir des départements, des communes et des intercommunalités. Une conférence territoriale devrait être créée pour unir les acteurs locaux autour de sujets communs et se répartir les compétences entre eux^[14].

Cas particuliers

Banque de France

Groupes d'intérêt public

Décentralisation économique

Le terme décentralisation désigne également une politique d'aménagement du territoire visant à diminuer le poids relatif de Paris et sa région dans le développement territorial. On a aussi parlé de déconcentration industrielle, notamment au milieu des années 1950 en France, où l'État cherchait à sortir les industries de la région parisienne dans le but d'un développement exogène des territoires de la Province (Régions). Cette logique descendante sera vivement critiquée par les tenants du développement local, dès le milieu des années 1960.

En France, d'importantes disparités territoriales ont conduit à ce type de décentralisation. La région Île-de-France concentre en effet un sixième de la population et de l'activité économique, tandis qu'ailleurs, hormis pour les grandes villes, de nombreux endroits se désertifient d'une façon jugée inquiétante.

C'est dans ce contexte qu'a été mise en œuvre une ardente politique d'aménagement du territoire dans les années 1960 grâce à la formation de la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (devenue, par un décret du 31 décembre 2005, la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires). Cette décentralisation s'est faite notamment par le biais de créations de métropoles d'équilibre.

Références

Voir aussi

Articles connexes

• Décentralisation
• Déconcentration
• Réforme de l'État
• Décentralisation industrielle en France
• Arrêté Chaptal

Liens externes

• Portail du Gouvernement Décentralisation : où en est-on ?

Bibliographie

• Delamarre, Manuel (2008) L'administration et les institutions administratives ; La Documentation Française, Collection : Découverte de la vie publique ; 10/01/2008
• Verpeaux, Michel & Rimbault, Christine (2011) Les collectivités territoriales et la décentralisation (6ème édition) ; La Documentation Française, Collection : Découverte de la vie publique, décembre 2011
• La Documentation Française (2010) Les institutions de la France - 3e édition Auteur(s) ; La Documentation Française Collection : Découverte de la vie publique 22/03/2010
• Catlla M., Bénéteau A., Mallet L., Les régions françaises au milieu du gué. Plaidoyer pour accéder à l'autre rive, préface de Michel Rocard, Paris, L'Harmattan, 2012.

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