Libéralisation économique

En économie, la libéralisation consiste à rendre libre l'accès à une activité économique pour différents agents économiques, privés ou publics. Elle signifie la fin du monopole d'une administration ou d'une entreprise (publique ou privée) sur une activité définie par l'autorité publique.

La possibilité offerte à d'autres acteurs d'intervenir sur le marché est un moyen de stimuler la concurrence, qui a pour objectif d'encourager l'innovation, la qualité de service et la baisse des prix pour le client. La libéralisation d'une activité n'implique pas que le prix du service fourni aux usagers soit fixé par le marché si l'autorité publique conserve la prérogative de fixer une tarification du service indépendante des coûts de production des opérateurs (ex : transports publics).

Dans l'absolu, la libéralisation en tant qu'ouverture à différents agents économiques peut être appliquée à toute activité (l'autorisation du mercenariat serait en quelque sorte une libéralisation de la défense). Dans la pratique, la société européenne ne conçoit en général de libéralisation que dans des secteurs non-régaliens où la dimension économique est facilement identifiable, comme les services en réseau (transports, énergie, eau, télécommunications, etc.). La libéralisation ne modifie pas la nature de ces activités, qui sont et demeurent des activités marchandes, dans la mesure où il y a rétribution du service, par l'usager ou la collectivité.

Les monopoles antérieurs à la libéralisation sont souvent le fait d'entreprises publiques^[1]. Le principal motif de libéralisation d'un secteur est de lui trouver un nouvel optimum économique en changeant son fonctionnement. Concrètement, les monopoles sont critiqués par certains courants économiques pour leur tendance à profiter d'un marché captif, ce qui n'encourage pas l'adaptation de l'offre et des prix à la demande.

En parallèle à la libéralisation d’un secteur, les pouvoirs publics peuvent renforcer la réglementation et/ou la régulation (par exemple en mettant en place des autorités de régulation), afin de garantir l'équité d'accès aux services. La libéralisation ne provoque donc pas une suppression des règles mais consiste plutôt en la création de nouvelles (reréglementation, appelée par anglicisme déréglementation^{[réf. nécessaire]}), afin de définir les nouveaux droits et devoirs des acteurs impliqués.

Le recours à la libéralisation par les politiques publiques est une dynamique soutenue par les courants de pensée défendant le libéralisme économique. Leurs opposants contestent en général la baisse des prix ou dénoncent un impact négatif sur les salariés de l'entreprise mise en concurrence.

Distinction entre libéralisation et privatisation

La libéralisation n’est pas synonyme de privatisation de (ou des) l'entreprise(s) publique(s) d'origine.

• l'État peut introduire la concurrence dans un secteur économique tout en y gardant le contrôle d'une entreprise publique. Exemple : la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) reste une entreprise publique opératrice de transport ferroviaire de marchandises (Fret SNCF) alors que cette activité a été libéralisée à partir de 2003.
• l'État peut privatiser une entreprise publique tout en gardant le principe du monopole pour son activité économique. Exemple : RTE (monopole sur transport d'électricité en France) appartient à EDF, privatisé depuis 2004/05.

Depuis la fin des années 1980, les privatisations sont le fruit d'un consensus largement partagé par les responsables politiques de la majorité des pays de l'Union européenne afin de réformer les secteurs contrôlés par des entreprises publiques. Le traité de Rome proclame la neutralité des autorités européennes vis-à-vis des formes de propriété des entreprises.

De nombreux exemples européens montrent que la libéralisation est effectivement souvent suivie par la privatisation de l'entreprise détenant le monopole historique, car elles sont portées par une même dynamique de réforme. La plupart des privatisations ne sont toutefois pas motivées par l'ouverture des marchés, mais par les ressources financières qu'elles dégagent. Le produit des ventes sert en général à l'investissement dans les infrastructures ou abonde les budgets publics (souvent afin de réduire les déficits).

Pour les avantages et inconvénients de la propriété publique, voir l'article « Privatisation ».

La libéralisation des secteurs marqués par un monopole naturel

La libéralisation des marchés des télécommunications

Trois méthodes sont généralement utilisées pour introduire la concurrence dans le secteur des télécommunications^[2] :

• la concurrence sur la base des installations : une nouvelle entreprise de télécommunications construit un réseau en utilisant ses propres installations pour atteindre ses clients (sans utiliser le réseau de l’entreprise de télécommunications en place) ;
• la dissociation des éléments du réseau : permettre aux nouveaux entrants de construire certaines parties du réseau et d’acheter l’accès aux équipements essentiels auprès de l’opérateur de télécommunications historique, par exemple les boucles locales. Le cadre de cette dissociation est fixé par la loi et l’accès au réseau resté en « monopole naturel » est régulé par une autorité de régulation (l’ART puis l'ARCEP en France) ;
• la revente : des opérateurs concurrents obtiennent un service à un prix réduit ou de gros de l’entreprise de télécommunications en place et revendent ensuite ce service à leurs propres clients.

Les exemples de libéralisation dans le monde :

• Le premier mouvement de libéralisation des télécommunications a commencé au début des années 1980 aux États-Unis et en Grande-Bretagne. Aux États-Unis, dans un premier temps, l'opérateur dominant AT&T refusa d'accorder un accès non discriminatoire à son réseau aux entreprises concurrentes pour les communications longue distance. En application de la loi antitrust, une procédure contentieuse a abouti, en 1984, à la séparation structurelle des opérations longue distance d'AT&T des télécommunications locales et à la création des « Baby Bells ». La Federal Communications Commission (FCC) est chargée de la régulation sectorielle du marché américain ;

• Dans l'Union européenne, c'est en 1989, sous la présidence française du Conseil de l'Union européenne, que la décision d'une ouverture progressive à la concurrence a été prise. En 1993, la Commission européenne décide que les marchés européens des télécommunications devraient être totalement ouverts à la concurrence le 1^er janvier 1998. La directive 90/388/CEE - amendée par les directives 94/46/CE, 95/51/CE, 96/2/CE, 96/19/CE et 1999/64/CE - fixe les principes de la libéralisation du secteur des télécommunications. La base réglementaire est appliquée sous le contrôle des autorités de régulation nationales. La convergence entre les télécommunications, les technologies de l'information et les médias, et le développement d'Internet, a conduit à l'adoption d'un nouveau cadre européen pour les télécommunications le 7 mars 2002. Celui-ci consiste en cinq directives : les directives dites « cadre », « autorisation », « accès », « service universel », « vie privée et communication électronique ».

Il est difficile de tirer un réel bilan de l'ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications. C'est particulièrement vrai en France. Le consommateur français a en effet bénéficié à la fois d'une baisse des prix et d'une diversification de l'offre de services. Un rapport parlementaire rappelle ainsi « qu'en dix ans, les évolutions du secteur sont en effet spectaculaires : le prix pour le consommateur aura, en moyenne, diminué d'un peu plus de 30 % et les usagers auront été multipliés par près de 2,5 entre 1998 et 2005. Ainsi, le surplus pour le consommateur s'est accru de plus de 10 milliards d'euros sur la période (chiffres de l'ARCEP) »^[3]. Cependant le secteur de la téléphonie fixe comme mobile reste très majoritairement oligopolistique et la cartellisation a été sanctionnée par des décisions judiciaires^[4]. Il est ainsi très difficile de déterminer si la chute des prix et l'apparition de nouveaux services est imputable à la libéralisation du secteur ou aux progrès techniques réalisés au cours de la décennie dans le domaine des télécommunications^[5].

La libéralisation des marchés de l’électricité et du gaz

L'ouverture à la concurrence des marchés de l'électricité et du gaz a été menée principalement aux États-Unis et dans l'Union européenne. Elle constitue un cas typique de libéralisation d'activités dites de réseaux, en monopole naturel. En effet, pour des raisons économiques et environnementales évidentes, la multiplication de réseaux parallèles d'électricité (lignes HT ou THT) ou de gaz (gazoducs et infrastructures) n'est pas économiquement optimum. Dès lors, ces activités de transport et de distribution ne sont pas mises en concurrence, mais sont placées sous la responsabilité de gestionnaires de réseaux de transport et de distribution (GRT et GRD). L'introduction de la concurrence s'effectue dès lors sur les activités de négoce, de production et de fourniture. Elle permet de mettre en place la liberté d'établissement pour les producteurs et les fournisseurs, et la liberté de choix de fournisseurs pour les consommateurs. Pour permettre un égal accès aux utilisateurs des réseaux, que ce soient les producteurs, les négociants (traders) ou les fournisseurs, un tarif d'utilisation des réseaux est fixé par l'autorité de régulation chargée de l'énergie (en France, il s'agit de la CRE). Des garanties d'indépendance vis-à-vis de l'ensemble des utilisateurs de réseaux sont également exigées et contrôlées par l'autorité de régulation.

• Aux États-Unis, le processus d'ouverture des marchés remonte déjà à vingt-cinq ans. L'ouverture de l'industrie électrique à la concurrence a eu lieu en 1978, tandis que l'ouverture du marché de gros en électricité s'est effectuée en 1992. Comme l'a souligné Sophie Meritet^[6], « l'ouverture du marché de détail est plus récente et a connu des difficultés ». Elle n'est d'ailleurs pas appliquée dans l'ensemble des États américains. L'autorité de régulation fédérale est la Federal Energy Regulatory Commission (FERC). Chaque État dispose également d'un régulateur : les PUC (Public Utility Commissions).

• L'Union européenne a commencé son processus d'ouverture des marchés de l'électricité et du gaz en 1999, en application de directives de 1996 et 1998. Dans un premier temps, cette ouverture n'a concerné que les consommateurs professionnels. En France, l'ouverture aux très gros consommateurs s'est effectuée dès 1999, et le 1^er juillet 2004 pour l'ensemble des consommateurs professionnels. L'ouverture à la concurrence pour le marché de détail (pour les consommateurs particuliers) a été prévue par les directives européennes de juin 2003 et doit être effective au plus tard le 1^er juillet 2007, comme c'est le cas pour la France^[7]. Chaque État-membre dispose d'un régulateur, chargé de veiller au bon fonctionnement des marchés ainsi ouverts. Les régulateurs européens sont regroupés au sein de deux instances : l'ERGEG et le CEER.

La libéralisation du transport aérien

Le transport aérien a été lui aussi libéralisé.

La libéralisation dans le transport ferroviaire

La quasi-totalité des pays européens, plusieurs pays américains (États-Unis, Canada, Argentine...) ainsi que le Japon et la Nouvelle-Zélande ont réformé le fonctionnement institutionnel de leurs réseaux ferroviaires dans les années 1990. La libéralisation, c'est-à-dire la libre intervention d'autres opérateurs sur le marché, n'est qu'une forme de réforme parmi d'autres. Elle est une des voies suivies par la quasi-totalité des pays européens dans ce secteur.

La libéralisation est à distinguer d'autres réformes parfois effectuées dans les systèmes ferroviaires :

• la privatisation : le capital de l'opérateur public (qui n'est pas nécessairement en situation de monopole, comme en Estonie) est vendu à des investisseurs privés (comme au Canada ou en Nouvelle-Zélande) ;
• la nationalisation : l'État rachète au privé le capital de l'opérateur. Presque tous les pays au monde sont passés par cette phase au XX^e siècle (ex : nationalisation de la SNCF étalée sur la période 1938-1982). Certains pays ont renationalisé leurs chemins de fer après une privatisation (Nouvelle-Zélande), sans pour autant que la privatisation ait été systématiquement un échec (Estonie, raisons géostratégiques) ;
• la division : l'opérateur est divisé en plusieurs compagnies sur une base territoriale (Japon) ;
• la séparation : l'exploitation de l'infrastructure est séparée de celle des services par la création d'entreprises différentes, comme en France (Réseau ferré de France et SNCF).

L'originalité de la Grande-Bretagne est d'avoir combiné ces différentes réformes en même temps : en 1996, l'infrastructure a été séparée des services et son gestionnaire privatisé, les services voyageurs ont très souvent été géographiquement divisés et attribués à des opérateurs privés différents par appel d'offres (concurrence pour le marché), les services fret sont libres d'accès (concurrence sur le marché). Les difficultés rencontrées par les chemins de fer britanniques entre 1999 et 2002 (accidents médiatisés, baisse de la qualité de service, manque de coordination^[8]) étaient principalement liées à la privatisation de l'infrastructure, ce qui fut corrigé par la renationalisation du gestionnaire d'infrastructure en 2002, les entreprises de transport restant privées et en concurrence. Le retour à la normale en 2004/05 a consacré la libéralisation des services ferroviaires comme un principe fondamental de la politique ferroviaire britannique.

La libéralisation du transport ferroviaire est une politique portée par l'Union européenne, amorcée en 1991 par la directive 91/440 sur la séparation comptable des activités de gestion d'infrastructure et d'exploitation des services de transport^[9]. Elle fut ensuite développée à l'occasion d'une série de directives incluses dans les quatre paquets ferroviaires. L'ouverture à la concurrence se réalise par étapes : en premier lieu, il y eut obligation pour les États d'ouvrir à la concurrence le transport ferroviaire international de marchandises, puis tout le transport ferroviaire de marchandises puis le transport international de voyageurs. En France, ces ouvertures successives se sont matérialisées par différents textes législatifs qui ont conduit à l'ouverture à la concurrence du fret international en 2003, puis du fret national en 2006. C'est ensuite le transport ferroviaire international de voyageurs en France qui est ouvert à la concurrence en décembre 2009^[10]. Le quatrième paquet ferroviaire est présenté en janvier 2013 et devrait achever la libéralisation du rail européen. Il prévoit deux formes de concurrence : l'une pour les services non-conventionnés (lignes nationales et internationales comme les TGV) et l'autre pour les services conventionnés (transports urbains et régionaux comme les TER). Pour les premiers, la concurrence serait sans restriction (open access) et se fait « sur le marché », à l'équivalent du transport aérien où les voyageurs peuvent choisir plusieurs compagnies pour un même trajet. Pour les seconds, la concurrence serait régulée, elle se ferait « pour le marché », autrement dit les opérateurs de transport seraient sélectionnés par appel d'offres^[11]. Ces deux formes d'ouverture à la concurrence devraient être mises en place dans toute l'Union européenne au plus tôt en décembre 2019^[12].

Notes et références

Articles connexes

• Déréglementation
• Big Bang (marchés financiers)

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